期刊精粹 | 香港城市更新策略的治理结构研究——基于委托—代理关系视角【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《香港城市更新策略的治理结构研究——基于委托—代理关系视角》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。 

2021年，我国“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”，城市更新正式成为国家发展战略。城市更新的本质是对现有产权结构的调整和对城市经济社会利益的重新配置，因而治理结构（即各利益主体之间的权责配置和互动关系）是城市更新的关键议题。香港特别行政区在城市更新领域逐步形成了由重建发展（redevelopment）、楼宇复修（rehabilitation）、改造重设（retrofitting）、文物保育（reservation）以及旧区活化（revitalization）构成的5R更新策略。在5R策略的治理结构中，市区重建局（Urban Renewal Authority，下称市建局）“半政府—半市场”的独特属性使其成为核心主体。我们对市建局“双重属性”的兴趣促成了这篇论文。

文章提出，在城市更新领域，香港特区政府和市建局之间形成了一种实质上的委托—代理关系，并将市建局塑造为一个“半政府—半市场”机构。

香港特区政府作为公共利益的代表，通过《市区重建局条例》和《市区重建策略》赋予市建局维护公共利益的职责和运作公共资源的权力，委托市建局专责香港的城市更新事宜，使其具有“半政府属性”；市建局在代理城市更新事务的同时，被允许独立资金运作和适当盈利，以自身收益最大化为利益目标，因而具有“半市场属性”。

在这样的委托—代理关系中，特区政府作为委托人，要求市建局提供有利于政府利益的服务，而市建局作为代理人，可能将自身利益置于委托人利益之上，产生“代理问题”。鉴于二者存在利益目标冲突和信息不对称问题，委托人如何设计制度契约来驱动代理人为委托人利益服务便成为委托—代理关系的核心。

上述委托—代理关系是市建局与政府、市场和社会主体形成协作的基础，塑造了香港城市更新5R策略的治理结构。

（1）重建发展策略

重建发展项目是市建局最为重要的（甚至是唯一的）营收来源，市建局出于代理人理性，必然将实现盈利最大化视为首要目标。为了确保市建局实现政府愿景，避免“代理问题”的产生，特区政府一方面提供协助（包括直接注资、豁免地价、赋予强制回收土地的权力等），提升市建局的财务可行性；另一方面通过政策施压（包括规范对业主和租户的补偿安置标准，保留对市建局的人事任命权和资金使用审批权等），敦促市建局维护公共利益（图1）。

图1  重建发展策略的治理结构

（2）楼宇复修与改造重设策略

楼宇复修与改造重设策略缺乏创收机制，市建局并没有内在动力参与，与委托人利益目标存在明显冲突。特区政府通过政策施压（包括人事激励、财政预算审批、述职要求等）和提供协助（例如提供政府担保的信贷支持，开展楼宇安全贷款计划等），驱动市建局实现委托人目标。市建局为了缓解自身压力，也积极寻求与香港房屋协会等社会组织进行合作。在实现委托人目标的过程中，市建局基于代理人理性作出了一些折中决策，但在客观上推动形成了以业主自主更新为核心的治理结构（图2）。

图2  楼宇复修与改造重设策略的治理结构

（3）文物保育与旧区活化策略

文物保育与旧区活化策略同样缺乏盈利机制，由于历史文化和文物建筑的强公共属性，特区政府对市建局的施压力度更大，市建局的代理权力在政府管控下受到一定压缩，半市场属性受到抑制，更多地扮演着实施工具的角色。市建局被要求秉持公众参与和发挥地方特色等原则，通常需要开展长达数月的公众咨询，此后可选择自行活化运作，也可通过二级委托，由非营利的社会组织负责日常运营（图3）。

图3  文物保育与旧区活化策略的治理结构

在讨论部分，作者认为，从理论上看，具有“半政府—半市场”属性的市建局嵌入了“政府—市场—社会”的传统治理结构中，这是对城市治理理论在特殊情境下的补充。从实践中看，市建局的特殊属性将传统的“政府—市场—社会”三角型治理结构转化为“市建局—政府”“市建局—市场”与“市建局—社会”的集中型治理结构，降低了原“三角关系”中的交易成本，但原外部交易成本都将内化为市建局的组织成本，这要求市建局优化与政府之间的委托—代理关系，理顺双重属性，完善组织模式。

文章的最后，笔者认为虽然内地城市与香港特区在治理结构上存在明显差异，但仍能够从香港城市更新中发现适合借鉴的理念和政策工具。例如：城中村更新应以包容性理念为导向，将租户纳入治理结构；可制定“多数决”基础下的强制征收机制，维护公共利益；提供系统性政策支持，调动老旧小区、城中村自主微更新的积极性；设立城市更新的专责机构，建立系统联动的城市更新运作机制等。UPI 

作者：张理政，博士，住房和城乡建设部政策研究中心，助理研究员。[e-mail]

王洁晶（通信作者），博士，中国人民大学公共管理学院，副教授。[e-mail]

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编辑、排版 | 张祎娴

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